대한민국 헌법 제8조/민주주의의 초석-정당의 설립,목적,해산

 

대한민국 헌법 제8조는 대한민국의 민주주의를 지탱하는 중요한 축인 '정당 제도'에 관한 조항입니다. 정당은 국민의 정치적 의사를 형성하고 국가 정책 결정에 참여하는 핵심적인 통로로서, 현대 민주주의 국가에서 그 중요성이 더욱 커지고 있습니다. 헌법 제8조는 정당 설립의 자유와 복수정당제를 보장함으로써 자유로운 정치 활동의 기반을 마련하고, 동시에 정당이 민주적 기본 질서에 위배되지 않도록 통제하는 기제를 마련하고 있습니다. 이는 정당이 단순히 정치 집단에 머무르지 않고, 국민 전체의 이익을 대변하며 책임 있는 역할을 수행하도록 하기 위한 헌법적 요청이라 할 수 있습니다. 본 글에서는 헌법 제8조의 의의와 각 조항의 내용을 심층적으로 분석하고, 관련 학설 및 판례를 통해 그 구체적인 의미를 파악하고자 합니다.

목차

• 헌법 제8조의 의의
• 헌법 제8조 제1항: 정당 설립의 자유와 복수정당제 보장
  • 정당 설립의 자유의 의미
  • 복수정당제의 보장
• 헌법 제8조 제2항: 정당의 민주적 목적, 조직 및 활동의 요구
  • 민주적 목적의 의미
  • 민주적 조직의 의미
  • 민주적 활동의 의미
• 헌법 제8조 제3항: 정당에 대한 국가 보호 및 자금 보조
  • 국가 보호의 의미
  • 정당운영 자금 보조의 의미
• 헌법 제8조 제4항: 위헌정당 해산 제도
  • 위헌정당 해산의 요건
  • 헌법재판소의 심판
  • 해산 결정의 효과

 

헌법 제8조의 의의

헌법 제8조는 정당의 설립과 활동의 자유를 보장하고, 나아가 복수정당제를 명시적으로 규정함으로써 현대 대의민주주의에서 정당이 가지는 핵심적인 지위를 헌법적으로 확인하고 있습니다. 이는 국민의 정치적 의사가 다양한 정당을 통해 표출되고 경쟁하는 다원적 민주주의의 실현을 위한 필수적인 전제입니다. 또한, 정당의 민주적 운영 원칙을 명시하고, 민주적 기본 질서에 위배되는 정당에 대한 해산 제도를 둠으로써, 정당 활동이 헌법적 테두리 안에서 이루어지도록 통제하는 역할을 합니다. 즉, 헌법 제8조는 정당의 자유로운 활동을 보장함과 동시에, 그 자유가 남용되어 민주주의 자체를 위협하는 것을 방지하는 이중적인 의미를 지닙니다.

헌법 제8조 제1항: 정당 설립의 자유와 복수정당제 보장

헌법 제8조 제1항은 "정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다."라고 규정하고 있습니다. 이는 정당 활동의 기본권을 보장하는 핵심 조항입니다.

정당 설립의 자유의 의미

정당 설립의 자유는 단순히 정당을 만들 수 있는 자유만을 의미하는 것이 아닙니다. 헌법재판소는 정당 설립의 자유에 대해 다음과 같이 판시하고 있습니다.

• 포괄적 자유: 정당 설립의 자유는 정당의 설립뿐만 아니라 정당의 존속과 정당 활동의 자유, 그리고 자기가 원하는 명칭을 사용하여 정당을 설립하거나 정당 활동을 할 자유까지 포함하는 포괄적인 자유로 해석됩니다(헌재 2004. 3. 25. 2002 헌마 470 등).
• 기본권성: 정당 설립의 자유는 국민 개개인이 가지는 기본권인 동시에, 단체로서의 정당이 가지는 기본권이기도 합니다. 이는 정당이 단순히 사적인 이익을 추구하는 결사가 아니라, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 공적인 기능을 수행하는 조직이기 때문입니다.

학설:

• 다수설: 정당 설립의 자유는 결사의 자유(헌법 제21조)의 특별한 형태로서, 정치적 결사의 자유의 내용으로 이해됩니다. 다만, 정당이 가지는 공적 기능 때문에 일반 결사의 자유보다 더 강력한 헌법적 보호를 받으면서도 동시에 일정한 제한을 받을 수 있다는 점을 강조합니다.
• 소수설: 정당 설립의 자유는 헌법 제8조에서 독자적으로 규정된 기본권으로서, 결사의 자유와는 별개의 독자적인 기본권으로 보아야 한다는 견해도 있습니다.

판례

헌법재판소는 정당법상 정당 설립 요건(예: 시·도당의 수, 당원 수 등)에 대한 위헌성 심사에서 정당 설립의 자유를 침해하는지 여부를 판단해 왔습니다. 예를 들어, 헌법재판소는 정당 등록을 위해 일정 수 이상의 시·도당과 당원 수를 요구하는 정당법 조항에 대해, 국민의 정치적 의사 형성 기능 및 정당 난립 방지 등의 공익을 고려하여 합헌 결정을 내린 바 있습니다(헌재 2017. 10. 26. 2016 헌마 334 등). 다만, 이러한 요건이 과도하여 정당 설립의 자유를 지나치게 제한하는지에 대한 논의는 계속되고 있습니다.

복수정당제의 보장

복수정당제는 "하나의 정당만이 존재할 수 있는 일당 독재 체제를 부정하고, 둘 이상의 정당이 자유롭게 존재하며 경쟁하는 체제"를 의미합니다.

• 민주주의의 본질: 복수정당제는 현대 민주주의의 본질적인 요소로서, 국민의 다양한 정치적 견해와 이익이 정치 과정에 반영될 수 있도록 하는 필수적인 장치입니다. 이는 일당 독재를 배제하고, 국민의 정치적 선택의 자유를 보장하는 것을 목표로 합니다.
• 견제와 균형: 복수정당제는 정당 간의 경쟁을 통해 정책의 질을 향상하고, 집권당의 독주를 견제하며, 국민에 대한 책임성을 강화하는 역할을 합니다.

학설:

• 다수설: 복수정당제는 단순히 '둘 이상의 정당이 존재해야 한다'는 형식적인 의미를 넘어, 각 정당이 자유롭게 활동하며 상호 경쟁할 수 있는 실질적인 환경이 보장되어야 한다는 의미를 포함합니다. 즉, 형식적 보장을 넘어 실질적 보장을 지향해야 한다고 봅니다.

판례

헌법재판소는 특정 정당의 해산을 결정할 때, 해산되는 정당이 복수정당제의 본질을 훼손할 정도로 민주적 기본질서를 위협하는지 여부를 중요한 판단 기준으로 삼습니다. 위헌정당 해산은 복수정당제의 예외적인 제한으로서, 매우 엄격한 요건 하에 이루어져야 한다는 것이 일관된 입장입니다.

헌법 제8조 제2항: 정당의 민주적 목적, 조직 및 활동의 요구

헌법 제8조 제2항은 "정당은 그 목적ㆍ조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다."라고 규정하고 있습니다. 이 조항은 정당 활동의 내재적 한계를 제시하며, 정당이 민주주의의 수호자로서 기능하도록 요구합니다.

민주적 목적의 의미

정당의 목적이 민주적이어야 한다는 것은, 정당이 추구하는 궁극적인 목표와 이념이 대한민국의 자유민주적 기본질서에 부합해야 함을 의미합니다.

• 자유민주적 기본질서: 여기서 말하는 '민주적 기본질서'는 모든 폭력적 지배, 자의적인 지배를 배제하고 다수결의 원칙에 입각한 민주적인 의사 결정과 소수자의 권리 존중이 보장되는 질서를 의미합니다. 즉, 정당은 폭력이나 무력으로써 헌법 질서를 파괴하거나 민주주의를 부정하는 목적을 가져서는 안 됩니다.
• 평화적 수단 추구: 헌법재판소는 "자유민주적 기본질서란 모든 국가권력의 정당성과 한계는 국민의 자유로운 의사에 있다는 국민주권의 원리에 입각하여 국민의 기본권을 최대한으로 보장하면서 민주적 의사결정의 원리와 법치주의에 의한 통치원리를 중요시하는 정치질서"라고 정의하며, 정당은 이러한 질서를 폭력적으로 전복하려 해서는 안 된다고 판시하고 있습니다(헌재 1997. 11. 27. 96 헌마 147).

민주적 조직의 의미

정당의 조직이 민주적이어야 한다는 것은, 정당 내부의 의사 결정 과정이 민주적인 절차를 따라야 함을 의미합니다.

• 자유롭고 공정한 의사 형성: 당원들이 자유롭게 의견을 개진하고, 당원 총회, 대의원 대회 등을 통해 민주적인 방식으로 당의 정책과 인사를 결정해야 합니다. 소수의 의견도 존중되어야 하며, 특정 인물이나 소수 집단에 의한 독단적인 운영은 지양되어야 합니다.
• 내부 민주주의: 정당 내부의 민주주의는 당원들의 참여를 보장하고, 민주적인 절차를 통해 당내 분쟁을 해결하며, 당직 선출 등에서 공정성을 확보하는 것을 포함합니다. 이는 정당이 국민 전체의 의사를 수렴하는 통로가 되기 위한 전제 조건입니다.

민주적 활동의 의미

정당의 활동이 민주적이어야 한다는 것은, 정당이 정치적 목표를 달성하기 위한 수단과 방법이 민주적 기본 질서에 합치해야 함을 의미합니다.

• 합법적 수단: 정당은 폭력, 불법 시위, 선거 부정 등 위헌적이거나 위법한 수단을 통해서는 정치적 목적을 추구해서는 안 됩니다. 법의 테두리 안에서 자유로운 토론과 설득, 그리고 선거를 통한 정권 획득을 지향해야 합니다.
• 국민의 정치적 의사형성 참여: 정당은 단순히 당리당략을 추구하는 것을 넘어, 국민의 다양한 의견을 수렴하고 이를 정책화하여 국민의 정치적 의사형성에 기여해야 합니다. 이는 정책 제안, 토론회 개최, 선거 운동 등을 통해 이루어집니다.

판례

헌법재판소는 통합진보당 해산 심판에서, 통합진보당의 강령, 내부 의사 결정 과정, 실제 활동 등이 대한민국의 자유민주적 기본 질서에 위배된다고 판단하여 해산을 결정한 바 있습니다(헌재 2014. 12. 19. 2013 헌다 1). 이는 헌법 제8조 제2항이 제시하는 정당의 민주적 목적, 조직, 활동 요건을 위반한 경우에 해당합니다.

헌법 제8조 제3항: 정당에 대한 국가 보호 및 자금 보조

헌법 제8조 제3항은 "정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다."라고 규정하고 있습니다. 이 조항은 정당의 공적 기능을 인정하고, 그 활동을 지원하기 위한 것입니다.

국가 보호의 의미

정당에 대한 국가의 보호는 정당의 자유로운 활동을 보장하고, 외부의 부당한 간섭이나 압력으로부터 정당을 보호하는 것을 의미합니다.

• 정치적 중립성 보장: 국가는 정당 활동에 대해 정치적 중립성을 유지하고, 특정 정당에 대한 특혜나 불이익을 주지 않아야 합니다.
• 활동의 자유 보장: 정당의 집회, 시위, 선거 운동 등 합법적인 활동에 대한 물리적, 제도적 보호를 포함합니다.

정당운영 자금 보조의 의미

국가가 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다는 규정은 정당의 재정적 독립성을 확보하고, 정당 간 공정한 경쟁 환경을 조성하며, 부패를 방지하기 위한 제도입니다.

• 선거 공영제: 정당 보조금은 선거 공영제의 일환으로, 정당들이 부유한 개인이나 기업의 후원에 의존하지 않고도 건전하게 활동할 수 있도록 지원하는 역할을 합니다. 이를 통해 정당의 독립성과 공정성을 확보하고, 정치 과정의 투명성을 높일 수 있습니다.
• 균등한 기회 제공: 국가 보조금은 소수 정당에게도 최소한의 활동 자금을 제공하여, 거대 정당에 대항할 수 있는 기반을 마련하고 정치적 다양성을 증진하는 데 기여합니다.

판례

헌법재판소는 정당에 대한 국가 보조금 지급과 관련하여, 정당의 자주적인 활동을 보장하고 정당 간 공정한 경쟁을 도모하며, 국민의 정치적 의사 형성 기능을 보장하기 위한 정당 보조금 제도의 정당성을 인정하고 있습니다(헌재 2004. 3. 25. 2002 헌마 470 등). 다만, 보조금 지급 기준의 합리성이나 특정 정당에 대한 특혜 여부 등은 계속해서 헌법적 논란의 대상이 될 수 있습니다.

헌법 제8조 제4항: 위헌정당 해산 제도

헌법 제8조 제4항은 "정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다."라고 규정하고 있습니다. 이는 민주주의의 자기 방어를 위한 최후의 수단으로써, 정당의 자유를 제한하는 가장 강력한 조치입니다.

위헌정당 해산의 요건

위헌정당 해산은 정당의 목적이나 활동이 대한민국의 자유민주적 기본질서를 실질적으로 위협하는 경우에만 허용됩니다.

• ‘민주적 기본질서’의 의미: 헌법재판소는 이 개념을 "자유민주주의를 본질로 하는 국가의 근본 질서"로 보고, 구체적으로는 국민주권의 원리, 기본적 인권의 존중, 권력 분립, 복수정당제, 자유로운 선거, 사유재산제와 시장경제, 그리고 평화적 통일 등을 포함하는 것으로 해석하고 있습니다(헌재 2014. 12. 19. 2013 헌다 1).
• ‘위배될 때’의 의미: 단순히 헌법 이념과 다르다는 정도를 넘어, 정당의 목적이나 활동이 실질적으로 자유민주적 기본질서를 파괴하거나 전복하려는 의도를 가지고 있어야 하며, 그러한 위험성이 구체적이고 명백하게 존재해야 합니다. 즉, 추상적인 위배 가능성이 아니라, 현실적인 위협이 인정되어야 합니다.

헌법재판소의 심판

정당 해산은 반드시 헌법재판소의 심판에 의해서만 가능하며, 정부가 독단적으로 해산할 수 없습니다.

• 사법적 통제: 헌법재판소에 의한 심판은 정당 해산이 정치적 남용이 아닌, 헌법적 정당성에 기반한 사법적 통제임을 의미합니다. 이는 권력 분립 원칙에 따라 행정부의 자의적인 정당 탄압을 방지하기 위한 장치입니다.
• 엄격한 심사: 헌법재판소는 위헌정당 해산 심판에서 매우 엄격한 심사 기준을 적용합니다. 정당 해산은 민주주의의 자기 방어를 위한 최후의 수단이므로, 다른 경미한 수단으로는 헌법 질서 수호가 불가능할 때만 예외적으로 인정됩니다.

해산 결정의 효과

헌법재판소의 해산 결정이 내려지면 해당 정당은 즉시 해산됩니다.

• 의원직 상실 문제: 해산된 정당 소속의 국회의원이나 지방의회 의원들의 의원직 상실 여부는 중요한 논점입니다.
  • 다수설 (헌법재판소 판례): 헌법재판소는 통합진보당 해산 결정 당시, 해산된 정당 소속 국회의원들의 의원직도 상실된다고 판시하였습니다. 이는 정당의 해산이 곧 정당 소속 의원들의 정체성에 영향을 미치며, 해당 정당의 위헌적 이념을 공유하고 활동했기 때문에 그 활동의 효력을 인정할 수 없다는 논리입니다.
  • 소수설: 의원직은 국민의 선거에 의해 부여된 것이므로, 정당 해산만으로 의원직이 자동으로 상실되는 것은 국민주권주의와 대의제의 본질에 반한다는 견해도 있습니다. 의원 개인의 위법 행위가 인정될 때만 의원직을 상실시켜야 한다고 주장합니다.
• 재산 처분 및 후속 조치: 해산된 정당의 재산은 법률이 정하는 바에 따라 처리되며, 유사 명칭의 사용 금지 등 후속 조치가 뒤따릅니다.

맺음말

대한민국 헌법 제8조는 정당의 자유로운 설립과 활동을 보장하면서도, 민주적 기본 질서에 대한 정당의 책임을 동시에 강조하는 중요한 규정입니다. 정당 설립의 자유와 복수정당제는 국민의 다양한 정치적 의사를 수렴하고 민주주의를 실현하는 필수적인 전제이며, 국가의 보호와 보조금 제도는 정당이 건전하게 성장할 수 있는 기반을 제공합니다. 그러나 이러한 자유와 보호는 정당이 민주적 목적과 조직, 활동 원칙을 준수할 때만 정당성을 가집니다.

특히 위헌정당 해산 제도는 민주주의의 자기 방어적 기능을 상징하는 조항으로서, 정당이 자유를 넘어 민주적 기본 질서를 위협하는 경우에만 최후의 수단으로 발동되어야 합니다. 이 과정은 반드시 독립적인 헌법재판소의 엄격한 심사를 거쳐야 하며, 정치적 판단이 아닌 헌법적 가치 수호라는 대의명분에 따라 이루어져야 합니다.

미래 대한민국 민주주의의 발전은 정당들이 헌법 제8조의 정신을 충실히 구현하고, 국민의 정치적 의